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      推動建立以安全信用為核心的新型監管機制

      發布時間:2017-06-30

      5月9日,安全監管總局印發了《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》),從目的依據、納入情形、管理時限、工作責任和程序及相關保障措施等方面,分別作出規定。這是安全生產領域認真貫徹落實黨中央、國務院關于加強社會信用體系建設一系列決策部署的重要舉措?!秾嵤┺k法》的落地見效,對于落實企業安全生產主體責任,提升安全監管監察水平,加快實現安全生產狀況的根本好轉,具有重要意義。

      一、《實施辦法》出臺的主要背景

      建立健全社會信用體系,懲戒失信、褒揚誠信,是黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會持續作出的重要決策部署。2016年,習近平總書記主持中央改革領導小組會議先后4次審議信用建設議題,去年12月9日中央政治局第37次集體學習時,總書記又強調,對突出的誠信缺失問題,要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制,使之不敢失信、不能失信?!吨泄仓醒?、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》規定,要積極推進安全生產誠信體系建設,完善企業安全生產不良記錄“黑名單”制度,建立失信懲戒和守信激勵機制。近兩年來,國務院先后出臺了《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》、《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等6件具有頂層設計意義的重要文件。為切實強化社會信用體系建設,國家層面上,建立了以國家發展改革委、人民銀行牽頭的社會信用體系建設部際聯席會議制度(目前成員單位已達到47家),建立了常態化的誠信例會、業務協同、督促檢查和績效考核等制度措施,全面構建以信用為核心、以聯合獎懲為手段的新型監管機制。

      總局黨組高度重視安全生產誠信體系建設,將其作為提升安全生產領域治理體系和治理能力現代化水平的有效途徑,作為創新安全監管機制,有效落實企業安全生產主體責任的重要舉措來認識和推動,在組織領導、制度建設、協調聯動、輿論導向和系統平臺保障等方面做了大量扎實有效的工作。在組織領導方面,總局率先申請成為部際聯席會議成員單位,并將誠信建設的相關規定首次納入新《安全生產法》和安全生產巡查、考核的重要內容。成立了總局安全誠信體系建設工作領導小組,建立了由辦公廳具體牽頭抓總、相關司局分工協作、有關單位強化技術支撐的責任保障體系,統籌強化組織協調和督促推進。在頂層設計和制度建設方面,將安全生產誠信體系建設的總體要求、制度框架、機制保障和基礎支撐等方面的內容納入有關法律法規和政策文件中。2015年7月,制定印發了《生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”管理暫行規定》,明確了“黑名單”管理的基本原則、適用要求、基本程序、懲戒措施和監管機制。在協同機制建設方面,積極協調爭取社會信用體系部際聯席會議牽頭單位的支持,于去年5月份,會同18個部門(單位)聯合簽署了《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》?!蛾P于對安全生產領域守信生產經營單位及其有關人員開展聯合激勵的合作備忘錄(稿)》,也正在簽署過程中。在平臺建設方面,積極參與全國信用信息共享平臺建設,實現了總局與全國信用信息共享平臺的連通、總局與工商總局國家企業信用信息公示系統的“點對點”信息交換。強化資金保障和項目建設,去年總局成為被納入全國信用信息共享平臺(二期)投資建設的14個部門之一,總局機關建設部分由中央財政撥付專項資金予以保障,總局同時安排配套資金,落實建設計劃。在輿論引導方面,堅持主動發聲,先后在《中國安全生產報》、《中國改革報》等發表文章和開展專題訪談,向全社會和全系統釋放切實強化誠信建設的明確信號。在總局政府網站設立專欄,集中曝光安全生產領域違法失信行為,及時實施政策解讀、輿情回應和信息發布更新,弘揚以人為本、關注安全、誠實守信的社會風尚。

      二、《實施辦法》有關條款的說明

      《實施辦法》共12條,主要內容可概括為以下幾個方面:

       (一)關于聯合懲戒對象標準的界定?!秾嵤┺k法》第二條明確了生產經營單位及其有關人員的10種失信行為的具體情形,既包括生產經營單位在生產經營建設過程中發生的失信行為,也包括責任事故發生之后的失信行為,同時涉及到相關技術服務機構的失信行為。界定失信行為的具體標準,主要基于以下幾點考慮:

      一是注重法治和德治相融合。10項失信行為具體標準,既是法律法規層面、也是道德誠信層面上需要共同懲戒的行為。對于安全失信行為,既通過法律的強制性加以規范,讓行為主體失“里子”;又通過向全社會公告和公開曝光等讓其失“面子”,有效督促生產經營單位和技術服務機構切實提升安全誠信水平。

      二是突出因未依法依規履職盡責造成嚴重后果的行為。如第二條第1款“發生較大及以上生產安全責任事故,或2年內累計發生3起及以上造成人員死亡的一般生產安全責任事故的”。

      三是突出主觀故意的失信行為。如第二條第2-6款、第9款,涵蓋了從安全生產許可到生產經營過程管理再到發生事故后等環節的失信行為,重點突出存在“欺騙”、“瞞報”、“偽造”、“阻礙”、“對抗”等主觀故意行為,即使未造成嚴重后果,也應納入聯合懲戒對象管理。

      四是突出重點行業領域。如“礦山、危險化學品、金屬冶煉等高危行業建設項目安全設施未經驗收合格即投入生產和使用的”(第7款),“礦山生產經營單位存在超層越界開采、以探代采行為的”(第8款)等情形,要納入聯合懲戒對象管理。

      五是體現了安全生產與職業健康一體化監管的要求?!秾嵤┺k法》中第二條第3款中“或職業病危害嚴重超標,不及時整改,仍組織從業人員冒險作的”,第10款“安全生產和職業健康技術服務機構出具虛假報告或證明,違規轉讓或出借資質的”,將安全生產與職業健康進行統一界定,倒逼企業切實做到誠信守法,全面協調強化安全生產與職業健康工作。

      (二)關于聯合懲戒對象和“黑名單”統一管理?!秾嵤┺k法》第三條將聯合懲戒對象存在嚴重違法違規行為并符合以下3種情形之一的,納入“黑名單”管理:一是發生重特大生產安全責任事故的;二是1年內累計發生2起較大生產安全責任事故的;三是發生性質惡劣、危害性嚴重、社會影響大的典型較大生產安全責任事故的。

      在聯合懲戒備忘錄簽署之前出臺的“黑名單”管理暫行規定,界定了納入“黑名單”管理的5項具體標準?!稌盒幸幎ā穼嵤﹥赡甓鄟?,各級安全監管部門向社會公布了1132家“黑名單”企業和37名終身不得擔任煤礦礦長的人員名單,其中,總局層面先后發布并懲戒了3批納入國家級安全生產“黑名單”管理的企業,引起了廣泛而積極的社會反響,效果總體良好?!稌盒幸幎ā穼嵤┻^程中,各地對“黑名單”標準的科學性、合理性和可操作性等,相繼提出許多合理化建議。

      該《實施辦法》將“黑名單”作為聯合懲戒對象的一部分,實施一體化管理,廢止了原先的《生產經營單位不良信用記錄“黑名單”管理暫行規定》。目前《實施辦法》中的10項情形,基本涵蓋了此前《暫行規定》的5項情形且更科學、更合理也更具操作性;將“黑名單”作為需要實施聯合懲戒行為中失信程度最高、導致后果最嚴重的一部分進行單列,實施比一般聯合懲戒對象更加嚴格、嚴厲的懲戒措施,這樣同時也可以有效避免兩套體系同時運行給各地區帶來的不便。

      (三)關于其他條款的內容。

      一是明確了責任。堅持“誰采集、誰負責”和“屬地管理”原則,明確“各省級安全監管監察部門要落實主要負責人責任制,建立聯合懲戒信息管理制度,嚴格規范信息的采集、審核、報送和異議處等相關工作”(第四條),以及依法依規嚴格落實各項懲戒措施(第八條)。安全監管總局負責對各地區報送的信息進行分類、審核、審議、通報、發布和移出等相關作(第五條、第七條),負責“通過事故接報系統,以及安全生產巡查、督查、檢查等渠道獲取有關信息”并實施相關管理(第五條),負責建立相關后續的工作保障機制(第九條、第十條),包括“建立聯合懲戒的跟蹤、監測、統計、評估、問責和公開機制”,以及考核問責等,形成各司其責、責任明確、環環相扣的閉環管理系統。

      二是明確了有關時限要求。對相關工作時間節點等,提出了多處規范性或量化要求,如,聯合懲戒對象和“黑名單”管理的期限為1年,有關法律法規另有規定的依其規定(第六條);要求省級安全監管監察部門每月10日前將本地區失信主體相關信息及開展聯合懲戒情況報送總局(第四條);規定被懲戒對象須在管理期滿前30個工作日內向所在地縣級及以上安全監管監察部門提出移出申請(第七條)等,體現了從嚴從實推進工作的思想。

      三是對信息報送作了統一規范。要求每條信息的要素應包括“單位名稱、注冊地址、統一的社會信用代碼、主要負責人、身份證號、失信行為簡況、信息采集機關、是否納入‘黑名單’及納入理由”和聯系電話及方式等,便于基層操作,也為實現相關部門間共建共享創造有利條件。目前,正在研究更科學合理的工作操作規范和管理措施,以切實提高工作成效。

      三、相關工作建議

      安全生產誠信體系建設,是一項打基礎、利長遠的工作,涉及政府、企業、社會團體、從業人員和社會公眾在內的多元主體,涵蓋制度、技術和文化等多項要素,是一項創新性系統工程,各項工作都需要在實踐中不斷探索、深化和完善。建立安全生產領域失信聯合懲戒機制,是安全生產誠信體系建設的重要抓手。出臺《實施辦法》,旨在有效推動聯合懲戒機制的規范高效運行,要使各項懲戒措施落實落地,必須抓住關鍵、統籌推進,探索創新、務求實效。

      (一)切實加強組織領導和責任落實。各級安全監管監察部門要切實提高對安全生產誠信體系建設重要性的認識,成立安全生產誠信體系建設工作領導小組及其辦事機構,主要領導同志親自過問、親自部署、親自推動相關工作,建立以本部門主要負責人為核心的任務分工責任體系,建立日常協調和例會制度,以及動態評估、跟蹤督辦和定期通報等持續推動和改進的工作機制。加強指導和督促檢查,統籌推進安全生產誠信體系的制度機制、標準規范、平臺建設和宣傳教育等各項工作。

      (二)推動聯合懲戒機制規范有序運行。建立科學合理的管理流程,完善信息的采集、報送、審核、發布、移出、異議處理等制度,明確責任單位和人員,形成各司其責、責任明確的閉環管理系統。加強與有關部門的協調聯動,協調推動本級各有關部門有效落實聯合懲戒各項措施,按規定程序及時采集、報送和發布有關信息。抓住案例這個“牛鼻子”,把收集和報送本地區開展聯合懲戒的典型案例情況,作為安全誠信建設業績評估的重要指標,確保工作實效。

      (三)著力推進相關配套制度建設。借鑒聯合懲戒機制的成果和經驗,積極建立安全生產“紅名單”管理制度和守信激勵機制,協調推動盡快簽署《關于對安全生產領域守信生產經營單位及其有關人員開展聯合激勵的合作備忘錄》并制定出臺相應實施辦法,全面建立安全生產領域聯合獎懲機制。同時,建立誠信評價和管理制度,盡快啟動安全生產誠信等級評估和管理體系研究,構建安全生產信用評價指標體系,建立分級分類動態管理的安全生產誠信評價機制,為分類監管執法提供科學依據。

      (四)扎實有效推進安全生產誠信系統平臺建設。在總局層面,把握好全國安全生產信息化建設與誠信信息管理平臺建設的關系,扎實推進總局誠信信息管理平臺項目建設,著力推動建立安全生產領域部門之間、總局與全國信用信息共享平臺之間、各級安全監管監察系統之間信用信息的共享交換機制。地方各級安全監管監察部門要積極推進本部門信息化建設,建立本部門誠信信息數據庫,及時向全國安全生產誠信信息管理平臺推送數據,為聯合懲戒機制的規范高效運行提供支撐保障。

      (五)大力弘揚以人為本、生命至上的安全誠信文化。把安全誠信文化建設擺在突出位置,充分利用各類媒體,普及信用知識,加大安全誠信企業報道和典型失信企業曝光力度。以建立安全生產領域聯合懲戒機制為契機,開展聯合懲戒專項活動,最大限度發揮聯合懲戒和“黑名單”管理制度的警示教育作用。切實強化“陽光執法”和政務信息公開,積極探索建立以信用為核心的監管監察機制,鼓勵社會公眾監督和參與安全生產工作,調動社會各方面力量,凝聚安全誠信建設合力,為有效防范遏制重特大事故,加快實現安全生產狀況的根本好轉做出貢獻。


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